第1部 第1章 第2節 森林整備の動向（1）
国土の保全、水源の涵（かん）養、地球温暖化の防止、木材を始めとする林産物の供給等の森林の有する多面的機能が将来にわたって十分に発揮されるようにするためには、森林所有者や林業関係者に加え、国、地方公共団体、NPO（民間非営利組織）、企業等の幅広い関係者が連携して、森林資源の適切な利用を進めつつ、主伐後の再造林や間伐等の森林整備を適正に進める必要がある。
以下では、森林整備の推進状況及び社会全体で支える森林（もり）づくり活動について記述する。
（1）森林整備の推進状況
（森林整備による健全な森林づくりの必要性）
森林の有する多面的機能の持続的発揮に向け、森林資源の適切な利用を進めつつ、主伐後の再造林や間伐等を着実に行う必要がある。また、自然条件等に応じて、複層林化（＊20）、長伐期化（＊21）、針広混交林化や広葉樹林化（＊22）を推進するなど、多様で健全な森林へ誘導することも必要となっている。このため、我が国では、森林法に基づく森林計画制度等により計画的かつ適切な森林整備を推進している（＊23）。
特に山地災害防止機能や土壌保全機能が発揮されるためには、樹木の樹冠や下層植生が発達するとともに、樹木の根系が深く広く発達した森林である必要がある。このような機能を持つ森林は、人工林の場合、植栽、保育、間伐等の森林整備を適切に行うことによって形成され、維持される（＊24）。
平成30（2018）年に改定された「国土強靱（じん）化基本計画」（平成30（2018）年12月14日閣議決定）の推進方針では、森林の整備・保全等を通じた防災・減災対策を推進することとしている。また、林業生産活動を持続させ、森林を適切に保全管理することを通じて、国土保全機能を適切に発揮させるとともに、地域で生産される木材の積極的な利用及び土木・建築分野におけるCLT（＊25）等の木材を利用するための工法の開発・普及等を進めることとしている。
（＊20）針葉樹一斉人工林を帯状、群状等に択伐し、その跡地に人工更新等により複数の樹冠層を有する森林を造成すること。
（＊21）従来の単層林施業が40～50年程度以上で主伐（皆伐）することを目的としていることが多いのに対し、これのおおむね2倍に相当する林齢以上まで森林を育成し主伐を行うこと。
（＊22）針葉樹一斉人工林を帯状、群状等に択伐し、その跡地に広葉樹を天然更新等により生育させることにより、針葉樹と広葉樹が混在する針広混交林や広葉樹林にすること。
（＊23）森林計画制度については、第1節（2）69-72ページを参照。
（＊24）間伐による森林の多面的機能の向上に関する研究については、「令和元年度森林及び林業の動向」第1章第2節（1）69ページを参照。
（＊25）「Cross Laminated Timber」の略。詳しくは、第3章第3節（3）202-204ページを参照。
（地球温暖化対策としての森林整備の必要性）
また、地球温暖化対策（＊26）として、我が国は、令和2（2020）年度における温室効果ガス削減目標を平成17（2005）年度総排出量比3.8％減以上としており、森林吸収源対策により約3,800万CO2トン（2.7％）以上の吸収量を確保することとしている。この森林吸収量の目標を達成するため、「森林の間伐等の実施の促進に関する特別措置法（＊27）」（以下「間伐等特措法」という。）等に基づき、間伐を促進するとともに、将来にわたる二酸化炭素吸収能力の向上、伐期の短縮等を図るため、成長に優れた種苗の母樹（特定母樹（＊28））の増殖を支援している。
一方、戦後造成された人工林の多くが利用期を迎える中、若齢に比べて成長量の劣る高齢の人工林の割合が増えていることに伴い、森林による二酸化炭素吸収量は減少傾向で推移している。また、依然として間伐が必要な人工林も多いものの間伐面積が漸減していることや、林業に適した場所であっても主伐後に再造林が行われていないことなどが、近年、課題となっている。
このような中、我が国におけるパリ協定下の森林吸収量の目標（令和12（2030）年度で約2,780万CO2トン（平成25（2013）年度総排出量比2.0％））達成や、令和2（2020）年10月に我が国が宣言した2050年カーボンニュートラル（＊29）の実現に向けて、引き続き間伐、再造林等の森林吸収源対策を推進し、森林吸収量の確保に努めるとともに、生産が本格化しつつある特定母樹から育成された苗木を用いた再造林を促進し、森林吸収量の最大化を図ることが必要である。
このため、市町村が策定する計画に基づく間伐、再造林等の森林整備等を促進するための特別措置の期限を延長するとともに、増殖した特定母樹から採取された種穂から育成された苗木（特定苗木）を積極的に用いた再造林を計画的かつ効率的に推進するため、都道府県知事が、（ア）自然的社会的条件からみて植栽に適した区域（特定植栽促進区域）を指定し、（イ）区域内で特定苗木の植栽を実施しようとする林業事業体等が作成する計画（特定植栽事業計画）を認定し、（ウ）計画の認定を受けた者に対する金融面での特例措置等を講じる新たな制度を創設するための間伐等特措法の改正を令和3（2021）年3月に行った（＊30）（資料1－12）。
（＊26）地球温暖化対策については、第4節（2）110-114ページを参照。
（＊27）「森林の間伐等の実施の促進に関する特別措置法」（平成20年法律第32号）
（＊28）第二世代精英樹（エリートツリー）等のうち、成長や雄花着生性等の基準を満たすものを「特定母樹」として指定。詳しくは、78-79ページを参照。
（＊29）2050年カーボンニュートラルについては、第1節（1）68-69ページを参照。
（＊30）「森林の間伐等の実施の促進に関する特別措置法の一部を改正する法律」（令和3年法律第15号）
（森林整備の実施状況）
林野庁では、森林所有者等による主伐後の再造林や間伐等の森林施業や路網整備に対して、「森林整備事業」により支援を行っている。この中では、「森林経営計画（＊31）」の作成者等が施業の集約化や路網整備等を通じて低コスト化を図りつつ計画的に実施する施業に対し、支援を行っているほか、気象害等による被害森林や、重要なインフラ施設周辺の森林において、市町村等が森林所有者と協定を締結して実施する施業等に対し支援を行っている。
また、国有林野事業では、間伐の適切な実施や針広混交林化、モザイク状に配置された森林への誘導等、多様な森林整備を推進している（＊32）。
令和元（2019）年度の主な森林整備の実施状況は、近年の主伐面積が推計値で年約7～8万haとなっている（＊33）中、人工造林の面積が3.3万haであり、このうち複層林の造成を目的として樹下に苗木を植栽する樹下植栽は0.6万haであった。また、保育等の森林施業を行った面積は50万haであり、このうち間伐の面積は37万haであった（資料1－13）。
（＊31）森林経営計画については、第2章第1節（4）131-132ページを参照。
（＊32）国有林野事業の具体的取組については、第4章第2節（1）217-225ページを参照。
（＊33）林野庁「森林・林業統計要覧」
（公的な関与による森林整備の状況）
ダムの上流域等の水源地域に所在する水源涵（かん）養上重要な保安林のうち、水源涵（かん）養機能等が低下している箇所においては、国立研究開発法人森林研究・整備機構森林整備センターが実施する「水源林造成事業」により水源を涵（かん）養するための森林の造成が行われている。同事業は、土地所有者、造林者及び国立研究開発法人森林研究・整備機構の三者が分収造林契約（＊34）を締結して、土地所有者が土地の提供を、造林者が植栽、植栽木の保育及び造林地の管理を、同機構が植栽や保育に要する費用の負担と技術の指導を行うものである。同事業により、令和元（2019）年度末までに全国では約48万haの水源林が造成・管理されている（＊35）。
また、森林所有者による整備が進みにくい地域においては、都道府県によって設立された法人である林業公社が、分収方式による造林を推進してきた。林業公社はこれまで、全国で約40万haの森林を造成し、森林の有する多面的機能の発揮や、雇用の創出等に重要な役割を果たしてきた。令和2（2020）年3月末現在、24都県に26の林業公社が設置されており、これらの公社が管理する分収林は、全国で約31万ha（民有林の約2％）となっている。林業公社の経営は、個々の林業公社により差があるものの、木材価格の長期的な下落等の社会情勢の変化や森林造成に要した借入金の累増等により、総じて厳しい状況にあり、経営健全化が必要となっている。
このため、林業公社に対しては、林野庁の補助事業により、収益性の向上に資する分収比率の見直し等の取組や、森林の有する多面的機能の発揮の観点から行う森林整備等に支援を行っているほか、金融措置や地方財政措置による支援も講じられている。各林業公社は、このような支援等も活用しつつ、経営改善に取り組んでいる。
このほか、「治山事業」により、森林所有者等の責めに帰することができない原因により荒廃し、機能が低下した保安林の整備が行われている（＊36）。
（＊34）一定の割合による収益の分収を条件として、「分収林特別措置法」（昭和33年法律第57号）に基づき、造林地所有者、造林者及び造林費負担者のうちの3者又はいずれか2者が当事者となって締結する契約。
（＊35）国立研究開発法人森林研究・整備機構森林整備センターホームページ「水源林造成事業 分収造林契約実績」
（＊36）治山事業については、第3節（2）92-94ページを参照。
（適正な森林施業の確保等のための措置）
我が国では、適切な森林整備の実施を確保するため、森林法に基づき、市町村森林整備計画で伐採、造林、保育等の森林整備の標準的な方法を示しており、森林所有者等が森林を伐採する場合には、市町村長にあらかじめ伐採及び伐採後の造林の計画等を記載した届出書を提出することとされている（＊37）。また、市町村が伐採後の森林の状況を把握しやすくし、指導・監督を通じた再造林を確保するため、同法に基づき、森林所有者等は、市町村長へ伐採後の造林の状況を報告することとされている（＊38）（以下「伐採届出制度」という）。
近年、届出書の偽造等により、森林所有者に無断で森林の伐採が行われる事案が発生しており、林野庁による都道府県調査（＊39）では、令和元（2019）年中に、市町村又は都道府県に無断伐採に関する情報提供や相談等がなされた件数は、95件あった。林野庁では、無断伐採の未然防止を図るため、伐採届における届出内容の確認の徹底、警察と連携したパトロールの実施等の対策を進めており、これらの対策に加えて、衛星画像を活用して伐採状況を監視するプログラムの開発にも取り組んでいる。
（＊37）森林法第10条の8第1項
（＊38）森林法第10条の8第2項
（＊39）林野庁プレスリリース「無断伐採に係る都道府県調査結果について」（令和2（2020）年6月23日付け）
（優良種苗の安定供給）
現在、戦後造林された人工林を中心に本格的な利用期を迎えており、今後、主伐の増加が見込まれる中、主伐後の再造林に必要な苗木の安定的な供給を図ることが一層重要になっている。
我が国における山行（やまゆき）苗木（＊40）の生産量は、平成25（2013）年の約56百万本を底に増加に転じており、令和元（2019）年度は約65百万本となっているが、このうち約3割をコンテナ苗（＊41）が占めるようになるなど、今後の森林施業の在り方を見据えた苗木の安定供給が進められている（資料1－14）。
生産された苗木のうち、針葉樹ではスギが約25百万本、ヒノキが約7百万本、カラマツが約16百万本、マツ類が約2百万本となっており、広葉樹では約5百万本となっている。また、苗木生産事業者数は、全国で約811者となっている（＊42）。苗木の需給については、地域ごとに過不足が生ずる場合もあることから、必要量の確保のため、林業用種苗需給連絡協議会等を活用し、地域間での需給情報の共有等が行われている。
（＊40）その年の造林に用いる苗木。
（＊41）コンテナ苗については、特集1第2節（2）32-33ページを参照。
（＊42）林野庁整備課調べ。
（成長等に優れた苗木の供給に向けた取組）
国立研究開発法人森林研究・整備機構森林総合研究所林木育種センターでは、収量の増大と造林・保育の効率化に向けて、平成24（2012）年から林木育種による第二世代精英樹（エリートツリー）（＊43）の選抜を行い、第二世代精英樹が実用化できるようになった。
第二世代精英樹等のうち成長や雄花着生性等に関する基準（＊44）を満たすものは、間伐等特措法に基づき、農林水産大臣が特定母樹として指定している。令和3（2021）年3月末現在、特定母樹として413種類が指定されており、そのうち292種類が第二世代精英樹から選ばれている（資料1－15、16）。
林野庁では、特定母樹由来の苗木が今後の再造林に広く利用されるよう、特定母樹を増殖する事業者の認定や採種園・採穂園の整備を推進している。この結果、九州を中心に、徐々に特定母樹由来の苗木が出荷されるようになってきている（＊45）。このほか、優良な品種の更なる改良に向けて、現在は、第二世代精英樹同士を交配させ、第三世代以降の精英樹の開発も進められている。
（＊43）成長や材質等の形質が良い精英樹同士の人工交配等により得られた次世代の個体の中から選抜される、成長等がより優れた精英樹のこと。
（＊44）成長量が同様の環境下の対照個体と比較しておおむね1.5倍以上、材の剛性や幹の通直性に著しい欠点がなく、雄花着生性が一般的なスギ・ヒノキのおおむね半分以下等の基準が定められている。
（＊45）特定母樹由来の苗木の出荷については、特集1第2節（2）35ページを参照。
（花粉発生源対策）
近年では、国民の約4割が罹（り）患し（＊46）国民病ともいわれる花粉症（＊47）への対策が課題となっている。このため、関係省庁が連携して、発症や症状悪化の原因究明、予防方法や治療方法の研究、花粉飛散量の予測、花粉の発生源対策等により、総合的な花粉症対策を進めている。
林野庁では、（ア）花粉を飛散させるスギ人工林等の伐採・利用、（イ）花粉症対策に資する苗木（＊48）による植替えや広葉樹の導入、（ウ）スギ花粉の発生を抑える技術の実用化の「3本の“斧”」による花粉発生源対策に取り組んできている。
平成30（2018）年4月に改正された「スギ花粉発生源対策推進方針（＊49）」では、スギ苗木の年間生産量に占めるスギの花粉症対策に資する苗木の割合を令和14（2032）年度までに約7割に増加させる目標や、森林資源の循環利用のサイクルの確立といった林業の成長産業化に向けた取組を通じてスギ花粉発生源対策を推進することなどが盛り込まれており、引き続き、同苗木の需要及び生産の拡大を推進することとしている。
花粉症対策に資する苗木の生産拡大に向けては、少花粉スギ等の種子を短期間で効率的に生産する「ミニチュア採種園」や苗木生産施設の整備、コンテナ苗生産技術の普及等に取り組んでいる。その結果、令和元（2019）年度のスギの花粉症対策に資する苗木の生産量は約1,200万本に増加し、スギ苗木全体の約5割に達しており（資料1－17）、関東ではその割合が約9割、九州でも7割を超えるなど進捗が見られる。また、地域で連携した対策も進められている。中国地方知事会では苗木供給の広域連携体制の構築等が進められているほか、令和2（2020）年からは、全国知事会においても花粉発生源対策推進プロジェクトチームを設置し、都道府県横断的な課題に対する調査・研究を開始している。
スギ花粉の発生を抑える技術の実用化については、自然界に生育しスギ雄花を枯らす菌類を活用したスギ花粉飛散防止剤が開発され、その抑制効果が証明された。現在、実用化に向けて、スギ林への効果的な散布方法の確立や薬剤散布による生態系への影響調査等を進めている（＊50）。さらに、これらの取組に加えて、毎年春の花粉飛散予測に必要なスギ雄花の着花量調査や、ヒノキ雄花の観測技術の開発も進めている。
（＊46）松原篤ほか（2020）鼻アレルギーの全国疫学調査2019（1998年, 2008年との比較）：速報―耳鼻咽喉科医およびその家族を対象として. 日本耳鼻咽喉科学会会報, 123（6）: 485-490.
（＊47）花粉に対して起こるアレルギー反応で、体の免疫反応が花粉に対して過剰に作用して、くしゃみや鼻水等を引き起こす疾患であるが、その発症メカニズムについては、大気汚染や食生活等の生活習慣の変化による影響も指摘されており、十分には解明されていない。
（＊48）花粉症対策品種（ほとんど、又は、全く花粉を作らない品種）の苗木及び間伐等特措法第2条第4項に規定する特定苗木。
（＊49）国、都道府県、市町村、森林・林業関係者等が一体となってスギ花粉発生源対策に取り組むことが重要であるとの観点から、技術的助言等を林野庁が取りまとめたもの。
（＊50）菌類を用いたスギ花粉飛散防止剤の開発については、「平成28年度森林及び林業の動向」第1章第2節（4）30ページを参照。
コラム 森林整備事業におけるドローンの活用に係る取組について
林野庁では、森林の多面的機能の発揮に欠かせない造林・間伐等への支援を森林整備事業により行っている。森林整備事業は年間の申請件数が10万件近くに及ぶため、申請箇所の現地測量や完了後の現地での検査等が事業体及び都道府県職員の負担となっている。
このため、大分県では、平成30（2018）年度より、森林整備事業の申請や検査の補助にドローンを活用する取組を進めている。この取組を通じて、植栽や下刈り、鳥獣害防止施設設置の後にドローンで撮影した画像をオルソ化（注）することで、実施面積や除地面積、斜距離、実施状況等の検査がおおむね可能であることが明らかになっている。また、長野県においても、間伐前後の画像比較による施業の実施状況の検査の実証が行われるなど、ドローンを活用した申請・検査の取組が各地で始まっている。
このようなドローンの活用には、ドローン本体やオルソ化ソフト等への投資が必要であること、通信環境が十分でない中山間地域において大容量の画像データの送信に時間を要すること、これらのデータ処理や管理を行う必要があることなどの課題はあるものの、測量や現地検査等の大幅な負担軽減につながる取組として有効と考えられる。
こうした状況を踏まえ、林野庁では、これまでの各地の取組等も踏まえた検討を行い、令和2（2020）年度、森林整備事業の申請・検査にドローン等のリモートセンシング技術を活用できるよう通知等の改正を行うとともに、全国の現場でリモートセンシング技術の活用が進むよう林業現場向けのドローン研修の実施に対して支援を行っている。今後、林業事業体が行う実際の申請・検査においてドローンの活用が進むことが期待される。
また、取得したデジタルデータは、従前の紙媒体の資料に比べ、保存や管理、GIS等との連携が容易であり、森林所有者への施業の実施状況の説明や今後の施業計画の参考にすることなどが可能となる。このように、ドローンを始めとしたリモートセンシング技術については、申請・検査のみならず、事業体等における森林管理や施業の様々な場面での活用が期待されるものである。
注：オルソ画像とは、写真の端に写る物体の歪みや傾きを補正して、真上から見た画像に変換したもの。
お問合せ先
林政部企画課
担当者：年次報告班
代表：03-3502-8111（内線6061）
ダイヤルイン：03-6744-2219
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