昭和100年  国有林の歩み  ～国土を守り、森林を育て、未来へつなぐ～

  令和8(2026)年は、昭和元(1926)年から起算して満100年を迎えます。昭和は、前半の第ニ次世界大戦の終戦までの期間と、後半の戦後改革以降の期間とで日本の社会情勢が大きく変化しました。また、大戦により日本全土が焦土と化した中で、戦後復興を歩みながら経済大国へと大きく成長していく激動の時代でした。

  このような時代の中で、国有林野事業はどのような役割を担っていたのか、「昭和100年」を契機としてこれまでの100年間をご紹介します。

＊以下、延長、面積については、便宜上全て1町＝100m、1町歩＝1haと換算し「m(km)」、「ha」と表記しています(正確には1町＝109.09 m、1町歩＝0.99174 ha)。

  昭和のはじめ、大正時代に勃発した第一次世界大戦による大戦景気が終わり、経済不況が国内を覆いました。中でも、昭和4(1929)年にアメリカで端を発した世界恐慌は、日本にも影響を与え、昭和5(1930)年に昭和恐慌として全国各地に波及しました。加えて、農山村では、度重なる冷害・凶作により、農村経済は困窮を極めていました。このように、疲弊した農山村を救済するため、政府は昭和7(1932)年に時局匡救(じきょくきょうきゅう)事業を創出し、救農土木事業及び農山漁村経済更正運動が開始されました。

  その一環として、国有林野事業でも、それまで経費不足で手入れが十分でなかった造林地において大規模な保育事業が行われたほか、国が伐採を直営で行う官行斫伐(かんこうしゃくばつ)、官行造林、林道開設、砂防設備等の事業を拡大し実行することで、就労機会の提供、賃金収入の増大に貢献しました。特に、官行斫伐においては、必然的に地元住民を作業員として採用することによって雇用量及び賃金収入の増加に寄与することとなりました。
 
  また、昭和7(1932)年には簡易委託林制度を創設し、地元住民が国有林の保護・管理を行うことを条件に、山菜、木の実、きのこ類、落葉落枝、萱、桑の葉などの副産物の取得を認めることを通じて、疲弊した農山村の暮らしを支えました。

  加えて、前述の経済更生運動を進めるにあたり、営林局(現在の森林管理局)で国有林の多い農山村の経済実態調査を行うとともに、営林署(現在の森林管理署)員が、更生計画実施員として積極的に参画し、地域における営林指導や、木炭の増産をはじめ山村工業の振興に向けた指導等を行いました。これらの活動は、国有林と地域との親密の度合いが増すきっかけとなりました。


わらび根を食料とするほど困窮した昭和9(1934)年の東北大凶作


農山村の困窮状況等を取りまとめた経済実態調査書(秋田営林局作成)

   
地域住民が国有林の簡易な保護・管理作業と引き換えに山林の副産物を収穫(簡易委託林制度)
燃料のための松葉集めをする婦人(左)、松ぼっくりを集める児童(右)

  昭和6(1931)年の満州事変を契機とし、日本は国際的孤立を深めながら、第二次世界大戦に突入していきました。そのような時勢の中、外地材や輸入材が減少する一方で、軍需物資等として大量の木材が必要となりました。

  軍からの厳しい木材供出への要請に応えるため、国有林では標準伐採量(※1)を超過した用材中心の伐採を進めました。昭和15(1940)年に依命通牒「昭和15年度増伐ニ伴フ臨時措置ニ関スル件」で各局に対し示達を行ったのを皮切りに、昭和17(1942)年には農林省山林局長から各営林局長に「国有林応急木材増産ニ関スル件」が通達されたことで、いよいよ増伐体制が強化されました。

  その結果、昭和18(1943)年には、年間の伐採量が戦時伐採のピークである2,483万m3に達しました。さらに、昭和19(1944)年には「決戦収穫案」が策定されたことで、施業案の基本的思想である植伐均衡の思想は放棄されることとなり、施業案は破綻を余儀なくされ、大量伐採によって各地の荒廃林地や造林未済地が累増する中で終戦を迎えました。

(※1）国有林で作成する施業案において、設定される資源保続が可能な伐採上限量



前橋営林局坂下営林署が作成した決戦収穫案


秋田営林局における戦時下の収穫量の推移
軍の要請により収穫量が急増したが、昭和18(1943)年をピークに、招集による人手不足などにより収穫量は減少

  明治時代に始まった国有林野事業は、農林省山林局所管の国有林、宮内省帝室林野局所管の御料林、内務省北海道庁所管の北海道国有林に区分され、3つの行政機関において、それぞれ管理経営を行ってきましたが、戦後のGHQ（連合軍総司令部）の意向もあり、国有林は、統一の気運を迎えました。昭和21(1946)年11月3日に公布された日本国憲法に、「すべての皇室財産は、国に属する。」ことが規定され、昭和22(1947)年1月には、「国庫に帰属する御料林及び北海道における国有林は内地における国有林の経営と合せ行ふ」ことが閣議決定されました。

  一方でGHQは、皇室財産を私有財産とみなし財産税を徴収させたため、憲法が同年5月3日に施行される前に、大部分の御料林が昭和22(1947)年4月1日までに物納され、農林省に編入されることになりました。その際に、農林省の内局だった山林局は外局として昇格するとともに、同年4月1日に林野局に改称しました。さらに、同年5月1日には、北海道国有林についても林野局に所管が移され、日本の森林面積の約3割、森林資源の約5割を管理経営することとなりました。

  以上の経緯から、これまで3つの系統に分かれていた国有林が、一元的に管理経営されることとなりました。この出来事は林政統一と呼ばれています。

  その後、昭和24(1949)年には、国家行政組織法に基づく農林省設置法の施行により、林野局は林野庁へと改称し、現在に至ります。



農林省・山林局(東京・大手町)


宮内省・帝室林野局(東京・大手町)


内務省・北海道庁(北海道・札幌市)

事例：御料林の昔と今・神宮備林(じんぐうびりん)について

国有林野事業の特別会計化

  林政統一以前の国有林野事業では、一般会計方式で営まれ、事業収入が黒字であっても、自らの拡大再生産に向けられる保証は無く、財政上の要求で無理な伐採が強いられ、健全な経営が脅かされる懸念がありました。
  このような状況から、山林局では特別会計制度の適用を希望し、昭和21(1946)年7月に、GHQは国有林野事業に関してアメリカ連邦政府での取扱いと同様に、特別会計の創設を指示し、昭和22(1947)年1月に「国有林林政の統一に関する予算上の措置」が閣議決定され、同年4月から国有林野事業特別会計法が施行されました。以後、国有林野事業は、平成24(2012)年度末に同法が廃止されるまで、林産物収入等の自己収入をもって、人件費や事業費を支弁する独立採算方式の企業特別会計制度の下で行われるようになりました。



林野庁が入る農林水産省(東京・霞が関)

  終戦直後の日本では、極度の食糧不足に直面したことに加え、外地からの引揚者、復員者、失業者等の大量発生等への対応が急がれました。GHQは救済手段として政府に対し開拓政策を勧告し、この勧告に基づき、昭和20(1945)年に農林省は開拓局を新設し、同年には「緊急開拓事業実施要領」に基づく開拓政策が始まりました。

  この政策では、約5か年で155万haを開拓し100万戸の入植を目標とするものであり、この目標面積のうち国有林の開拓対象地は、9万1千haに及びました。その後、食糧増産と開拓入植のために、所管替えが大量に行われた結果、昭和26(1951)年までに国有林から所管替えされた面積は33万haとなりました。



開拓され農地となった国有林(九州営林局・都城営林署管内)


国有林から所管替えされた開拓地での作物栽培(秋田営林局・真室川営林署管内)

  主要な都市が戦災を受けたことで、戦後復興に必要な建築用材、杭木、枕木等の供給と収入確保のために、国有林での大量伐採は続けられ、昭和22(1947)年には、国有林での伐採量が1,550万m3に達しました。

  一方で、戦時中から低迷していた伐採後の再造林については、終戦後にはさらに減退しました。背景としては、終戦当時は深刻な食糧難のために、造林のための苗畑が農業生産に転用されたことで、苗木の生産が低調となり確保が困難となったことが挙げられます。この時期、国有林では約30万ha、民有林では約120万ha、併せて約150万haの造林未済地があり、この面積は岩手県の県土に匹敵する大きさで、その解消が喫緊の課題となりました。

  昭和25(1950)年頃には、国有林で民苗養成事業を積極的に行い、それ以降造林のための苗畑は急速に整備され、これにより苗木の生産は増加しました。併せて、国有林での伐採量については、減少傾向をたどり、昭和25(1950)年からは標準伐採量を下回ったことで、森林の状態は急速に回復し、造林の遅れは昭和31(1956)年には解消しました。


国有林で急速に進められた苗畑の整備(札幌営林局・定山渓営林署管内)



苗畑での除草作業(前橋営林局管内)


事例：足尾荒廃地復旧事業(関東森林管理局)

  昭和25(1950)年に朝鮮戦争が勃発し、国内では朝鮮特需を契機として復興過程に入ったことで、住宅建築等のための木材需要が増大し、国有林に対し増伐を求める社会的要請が強まりました。

  林野庁では、これらの要請に応えるため更なる増伐を検討していた中で、昭和29(1954)年9月に洞爺丸台風が発生し、北海道の国有林において風害による未曾有の大被害がもたらされました。被害量は、材積に換算すると2,220万m3にのぼり、当時の年平均伐採量3年半分(針葉樹のみでは4年分)にも相当する量となりました。林野庁では、処理対策として被害木の直営伐出事業の拡大等を実施し、3年間で所期の目的をほぼ達成しました。これを契機として大規模伐出及び大面積造林の実施、機械化作業の進展、国有林野事業を専業に行う労働力への移行等が進み、この方向性がその後の国有林野事業の基調として定着することとなりました。


洞爺丸台風により激甚な風倒被害を受けた国有林(旭川営林局管内：層雲峡)


壊滅的な被害を受けた樽前山麓(札幌営林局管内：苫小牧地区)

  昭和30年代に入ると、いわゆる神武景気の好況期に入り、建築用材、土木建設用材等のためのスギ、マツ等の針葉樹の需要が大きくなりました。一方で、国産針葉樹材については、供給量が停滞していたために、一般物価指数がほぼ横ばいで推移する中で、昭和35(1960)年から昭和36(1961)年にかけて木材の物価指数が2倍にまで高騰すると、国有林野事業は世論から「伐り惜しみ」を行っているとして、批判にさらされました。

  このような社会的要請を受け、昭和36(1961)年に林野庁は「木材価格安定緊急対策」を決定し、国有林及び民有林における緊急増伐を行うこととなり、国有林においては、同年に国有林木材増産計画を策定しました。この計画では、機械化の促進等を図ることにより、年平均収穫量を昭和36(1961)年度から昭和40(1965)年度にかけて2,228万m3、昭和41(1966)年度から昭和50(1975)年度にかけて2,466万m3と見込み、昭和40年代中頃まで増産態勢が続くことになりました。

  緊急増伐の結果として生じた伐採跡地には、成長が早く、建築用材等として需要が見込まれるスギなどの針葉樹の植栽が進められました。このうち、広葉樹林の伐採跡地等への針葉樹の植栽は「拡大造林」と呼ばれました。


木材価格安定緊急対策で増産された国有林材を積んだトラックのパレード(東京営林局管内)

  これらの事業量の増大により、国有林野事業では機械化が促進され、チェーンソー、集材機等の各種林業機械が積極的に導入されることとなり、昭和39(1964)年には伐木造材の98％、集材の91％が機械作業によって実行されました。また、全幹集材作業や生産ユニット方式など、新しい技術体系も逐次開発され、生産性も向上していきました。造林事業については、地拵え及び下刈作業に刈払機が採用されるなど、作業の合理化、効率化が進められていきました。
 
  このように、この時期の国有林野事業は、事業量の増大に伴って、機械化が目覚ましく進展し、これらの事業を通じて民間林業の先導的役割を果たしていきました。


伐倒作業に積極的に導入されるようになったチェーンソー(秋田営林局管内)


トラクタによる林内集材(熊本営林局管内)


林業機械による丸太の積込み(高知営林局管内)

事例：パイロットフォレスト(北海道森林管理局)

  昭和40年代になると、高度経済成長の下で木材需要は拡大を続けたものの、需要は輸入が自由化された外材丸太によって賄われ、国産材の供給はむしろ減少することとなりました。昭和40年代後半には、都市への産業や人口の集中により、身近な自然の減少や公害の発生など生活環境が悪化する中で、スキーや登山、自然探勝等のレクリエーション需要が増大するとともに、自然環境の保全に対する国民の意識が高まってきました。こうした背景の下、森林経営についても森林レクリエーション需要や、自然環境への配慮が求められるようになり、このような観点から、天然林の伐採を伴う拡大造林への批判もみられるようになりました。

  国有林においては、森林レクリエーションや観光利用が増加していく中で、昭和44(1969)年に自然休養林制度を開始し、自然休養林等の設置・整備を行いました。
  昭和48(1973)年には、「国有林野における新たな森林施業について」を策定し、木材生産との調整を図りながら、貴重な動植物の保護、学術研究、国民の保健休養等を目的とした管理をするべき森林については、保護林の増設、レクリエーション利用のための森林の整備を行うなどを基本方針としました。これにより、皆伐施業における伐区面積の縮小、伐採箇所の分散、土砂の流出の防備、自然景観の維持等のための保護樹帯の設置等が行われるなど、公益的機能の増進に向け、施業方法の大きな転換が図られました。同年9月には自然休養林制度を発展させる形で、レクリエーションの森制度が創設されました。


自然休養林開設の式典(名古屋営林局管内)
定光寺自然休養林：昭和44(1969)年指定



自然休養林内でのレクリエーションの様子(東京営林局管内)
富士山自然休養林：昭和45(1970)年指定


事例：レクリエーションの森について

  拡大造林政策によって、奥地の天然林が皆伐され、スギ等の人工林に転換されることによる自然破壊の問題が指摘される中で、1980年代には、知床の国有林において大規模な伐採計画に基づく択伐が開始されると、伐採中止を求める声が全国から寄せられました。また、白神山地では、ブナの原生林を開発し広域基幹林道「青秋線」を建設する計画が明らかになると、秋田・青森両県で相次いで反対の声があがり、全国的なブナ林保護運動に発展しました。

  このような国有林における自然林保護を求める声を受け、林野庁では、昭和62(1987)年に「林業と自然保護に関する検討委員会」を設置し、ユネスコが提唱した「人間と生物圏計画」(MAB計画)の生物圏保護区における「コア」、「バッファ」のゾーニングの考え方を日本で最初に取り入れつつ、全く人手を加えないで保護する箇所を設けることを政策的に打ち出しました。

  平成元(1989)年には、「保護林の再編・拡充について」を各営林局長に通達し、大規模な森林生態系保護地域などの設定を進めました。この森林生態系保護地域には、屋久島、白神山地、知床、小笠原諸島等が含まれており、後にこの設定に基づく保護・管理が、世界自然遺産の登録につながることとなりました。



森林生態系保護地域の配置
保護林のうち森林生態系保護地域の名称を記載(令和7(2025)年4月現在)




白神山地(東北森林管理局管内)



屋久島(九州森林管理局管内)

平成5(1993)年、日本で初めて白神山地と屋久島が世界遺産として登録

 参考：世界遺産の森林

  時代が昭和から平成に変わった1990年代には、国有林野に対する国民からの要請の中心は木材生産から公益的機能の発揮に変わっていきました。

  このような中で、平成9(1997)年の林政審議会の「林政の基本方向と国有林野事業の抜本的改革」に対する答申を受け、『国民の共通財産』である国有林野を『国民の参加により』『国民のために』管理経営し、名実ともに『国民の森林』とすべきとした上で、国有林野の管理経営方針を木材生産重視から、国土・環境保全機能等の公益的機能の維持増進を旨とする方針に転換することとなりました。

  さらに、平成13(2001)年には「森林・林業基本法」を制定し、森林の多面的機能の発揮のための政策を体系的に推進することとなりました。特に、森林整備については、地域の特性に応じた造林、保育及び伐採の計画的な推進、林道の整備、優良種苗の確保等を、森林所有者のみならず国、地方公共団体も含めた多様な主体により推進することとし、林業については、森林の多面的機能の発揮に果たす役割に鑑み、生産性の向上等によって健全な発展を図っていくこととしました。また、同法に基づき策定した「森林・林業基本計画」では、森林の有する多面的機能のうち、特に発揮することを期待される機能に応じて、全国の森林を「水土保全林」、「森林と人との共生林」及び「資源の循環利用林」の3つに区分することとしました。

  その後、森林の多面的機能の多様性をより適切に反映するために、3つの区分は見直され、国有林においては、「山地災害防止タイプ」、「自然維持タイプ」、「森林空間利用タイプ」、「快適環境形成タイプ」、「水源涵養タイプ」の5つの機能類型に区分し、これらの機能類型区分ごとに管理経営を行っています。


事例：赤谷プロジェクト

事例：綾の照葉樹林プロジェクト

  国有林野事業は、戦後の林政統一後、独立採算方式の企業特別会計制度の下で木材生産を行っていたものの、先述のとおり平成に入ってからは、国有林野に対する国民からの要請の中心は木材生産から公益的機能の発揮に変わっていきました。

 その中で、平成23(2011)年7月に策定された森林・林業基本計画において、国有林野事業については、「公益重視の管理経営を一層推進するとともに、組織・技術力・資源を活用して、我が国の森林・林業の再生に貢献するため、その組織・事業の全てを一般会計に移行することを検討する」こととなりました。林野庁では林政審議会に今後の国有林野の管理経営のあり方について諮問を行い、同年12月に「地球温暖化防止や生物多様性の保全、地域の森林・林業に対する支援など、国民が国有林野に求める役割を果たすためには、企業性を基本とする企業特別会計ではなく、一体的に一般会計の下で実施することが適当である」との答申を受けました。

  平成24(2012)年に「国有林野の有する公益的機能の維持増進を図るための国有林野の管理経営に関する法律等の一部を改正する等の法律」が成立し、平成25(2013)年4月から、国有林野事業については一般会計の下で運営されることとなり、現在に至ります。

   国有林は、100年にわたり国民の暮らしと国土を支えてきました。今後も、地域振興、生物多様性保全、気候変動対策など、社会の要請に応える森林の管理経営を推進し、次の100年へ向けて取組を続けていきます。