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林野庁

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第1部 第2章 第1節 森林の適正な整備・保全の推進(3)


(3)森林経営管理制度及び森林環境税の創設

平成30(2018)年5月、森林経営管理法が成立し、平成31(2019)年4月から施行される。同法により、森林の適切な経営管理について森林所有者の責務を明確化するとともに、経営管理が適切に行われていない森林について、その経営管理を意欲と能力のある林業経営者や市町村に委ねる「森林経営管理制度(*13)」が措置された。

森林の経営管理は、これまで森林所有者自ら、または、森林所有者が民間事業者等に経営委託し実施されてきたが、同制度では、市町村が主体となって、適切な経営管理を図るといった、従来の制度とは大きく異なるスキームとなっている。


(*13)森林経営管理制度の構築に向けた考え方等については「平成29年度森林及び林業の動向」の13-36ページを参照。



(制度導入の背景)

我が国の森林は、戦後造成された人工林を中心にその資源を循環利用していくことができる時期に入っているものの、林業経営に適した森林を経済ベースで十分に活用できていない状況にある。

一方で、素材生産業者を対象に行った調査では、7割が規模拡大の意向を有していると回答しているなど、経営管理が不十分な森林の担い手となり得る者が存在することが示されている。

また、我が国の私有林では、相続に伴う所有権の移転登記がなされないことなどから所有者が不明な森林が生じている。平成29(2017)年度に地籍調査(*14)を実施した地区における土地の所有者等について国土交通省が集計した調査結果によると、不動産登記簿により所有者の所在が判明しなかった林地の割合は、筆数ベースでは28%を超えている(*15)。

さらに、森林の所在する市町村に居住していない、又は事業所を置いていない者(不在村者)の所有する森林が私有林面積の約4分の1を占めるようになっている(*16)。

このような森林では、境界の明確化も進まず、森林の経営管理、路網整備等に支障を生じさせ適切な経営管理が行われない事態も発生しており(*17)、さらに、所有者不明や境界不明確といった課題への対応が必要となっている。

このような状況を背景として、森林所有者自らが森林の経営管理を実施できない場合に、市町村が仲介役となり森林所有者と林業経営者(*18)をつなぎ、併せて所有者不明森林等にも対応する仕組みとして、「森林経営管理制度」が導入されることとなった。


(*14)「国土調査法」(昭和26年法律第180号)に基づき、主に市町村が主体となって、一筆ごとの土地の所有者、地番、地目を調査し、境界の位置と面積を測量する調査。

(*15)国土交通省「国土審議会土地政策分科会企画部会国土調査のあり方に関する検討小委員会第8回資料」

(*16)農林水産省「2005年農林業センサス」。なお、2010年以降この統計項目は把握していない。

(*17)林野庁が市町村を対象に行ったアンケート調査では、83%の市町村が、管内の人工林(民有林)について「手入れ不足が目につく」又は「全般的に手入れが遅れている」と回答。

(*18)本項では、「造林、保育、素材生産等の林業生産活動を行っている民間の事業者」を「民間事業者」、「森林経営管理法第36条第2項の規定により都道府県が公表した民間事業者」を「意欲と能力のある林業経営者」、「同法第37条第2項の規定により市町村から経営管理実施権の設定を受けた者」を「林業経営者」として表記している。



(制度全体の具体的な仕組み)

同制度では、(ア)森林所有者に適切な経営管理を促すため経営管理の責務を明確化、(イ)所有者自らが適切な経営管理を実施できない森林において、市町村が経営管理を行うために必要な権利を取得し(経営管理権の設定)、(ウ)林業経営に適した森林は林業経営者に委ね(経営管理実施権の設定)、(エ)林業経営者に委ねることができない森林においては市町村が経営管理を実施するという仕組みとなっている(資料2-12)。あわせて、所有者が不明で手入れ不足となっている森林等においても、市町村が不明となっている森林所有者等を探索し、不明の場合には、公告や都道府県知事の裁定といった一定の手続を経た上で市町村に経営管理権を設定し、適切な経営管理を確保するための特例が措置されており、所有者不明森林においても適正な整備が推進されていくことが期待されている。


(制度活用の出発点は経営管理意向調査)

市町村への経営管理権の設定は、森林所有者の経営管理意向調査を踏まえて行われる。市町村は、適切な経営管理が行われていない森林や、そのうち所有者情報等が一定程度整理された森林を林地台帳等により把握し、地域の実情に応じた長期的な計画を立てることにより、森林所有者への意向調査を地域の関係者と連携しつつ実施する。

ここで、森林所有者から市町村に森林の経営管理を委託する希望があった場合に、市町村は森林所有者との合意の下で経営管理の内容等に関する計画(経営管理権集積計画)を定め、公告することにより経営管理権が設定されることとなる。

また、森林所有者自らが経営管理を行う意向を有している場合には、市町村はこれまでと同様に森林所有者による経営管理(森林所有者自らが民間事業者に経営委託する場合を含む。)を支援し、その経営管理の状況を適宜確認することとなる。


(意欲と能力のある林業経営者による林業経営)

経営管理実施権の設定を受ける「意欲と能力のある林業経営者」には、(ア)森林所有者及び林業従事者の所得向上につながる高い生産性や収益性を有するなど効率的かつ安定的な林業経営の実現を目指す、(イ)経営管理を確実に行うに足りる経理的な基礎を有すると認められることといった条件が求められる。具体的には、経営改善の意欲や、造林・保育等を実施するための実行体制(関係事業者との連携によるものも含む。)の確保、伐採・造林等に関する行動規範の策定、経理的な基礎等の事項を満たしているかどうかが、地域の実情に応じて判断されることとなり、経営規模に関わらずこのような条件を満たす森林組合、素材生産業者、自伐林家等が、森林の経営管理の担い手となる。

経営管理実施権の設定の流れとしては、(ア)都道府県が一定の区域ごとに民間事業者を公募し、効率的かつ安定的な林業経営を行う能力等を有するものの情報を市町村からの推薦も含め整理・公表し、(イ)市町村は公表された中から選定した民間事業者に対して、その同意の下で再委託後の経営管理の内容等に関する計画(経営管理実施権配分計画)を定め、経営管理実施権を設定することとなる(*19)。なお、同計画で定められる立木の伐採、木材の販売、造林、保育の具体的な経営管理の内容等は、市町村が森林所有者との合意の下で定めた経営管理権集積計画の範囲内とされている。

林野庁では、経営管理の集積・集約化が見込まれる地域を中心とした路網整備や高性能林業機械の導入等により、こうした意欲と能力のある林業経営者の育成を図っている。


(*19)森林経営管理法においては、経営管理実施権の設定を受けた民間事業者を林業経営者としている。



(制度を通じて目指す森林の姿)

国内の私有林人工林のうち、森林経営計画が策定されていないなど適切な経営管理が担保されていない森林は、全体の約3分の2となっている。これらの森林について、森林経営管理制度を通じて、林業経営に適した森林では林業経営者による循環利用を積極的に展開し、林業経営に適さない森林では市町村による公的管理を行い、管理コストの低い自然に近い森林へ誘導していくこととしている(資料2-13)。なお、このような市町村が実施する森林整備等の経費には、森林環境譲与税も充当可能である。

また、森林経営計画が策定されているなど、既に集積・集約化が行われ、適切な経営管理が行われている森林(私有林人工林全体の約3分の1)については、これまでと同様に、森林所有者やその委託を受けた民間事業者等による経営管理が行われるよう引き続き支援していくこととしている。


(制度により期待される効果)

林業経営の効率化及び森林の管理の適正化の一体的な促進を図ることで、林業経営が可能であるにもかかわらず放置されていた森林が経済ベースで活用され、地域経済が活性化するほか、森林の適正な整備の観点からは、間伐手遅れ林の解消や伐採後の再造林等(*20)が促進され、土砂災害等の発生リスクが低減し、地域住民の安全・安心に寄与することなどが期待される。

また、森林所有者にとっては、木材販売収益から伐採・保育等に要する経費等を控除してなお利益がある場合においては所有森林からの収益確保の可能性があるといったメリットが期待される。

さらに、林業経営者にとっては、多数の森林所有者との個別の契約ではなく、長期かつ一括して市町村から経営管理実施権の設定を受けることにより、集積・集約化の手間を軽減できる、経営や雇用の安定・拡大につながるなどのメリットが期待される。

加えて、所有者不明森林等については、一定の手続を経れば経営や管理の委託ができる特例措置が設けられており、これらの森林においても適正な整備が更に推進されていくことが期待されている。


(*20)再委託を受けた林業経営者は、主伐を行う場合、伐採後の植栽及び保育に要すると見込まれる額を木材の販売収益の中から留保し、計画的かつ確実な植栽及び保育を実施することとされている。



(市町村の体制支援等)

森林経営管理制度においては市町村が中心的役割を果たすこととなる一方で、同制度の運用など更なる森林・林業施策の展開に向けた体制が十分ではない市町村も多い。今後、森林経営管理制度を市町村が主体となって円滑に進めていくためにも、施策の推進体制を整える必要がある。

このため、「地域林政アドバイザー(*21)」の活用のほか、隣接市町村や流域の市町村等で構成した協議会(*22)による共同実施など、自治体ごとの実情に応じて体制整備を進めていくことが重要である。また、意向調査等の事務や境界明確化等の作業について、森林組合や第3セクター等に委託することも可能となっており、こうした取組を総合的に展開していく必要がある。

また、都道府県や市町村職員への制度の説明、事務の手引や情報の提供等の支援に加え、森林経営管理制度では、都道府県が市町村の名において意向調査、経営管理権集積計画の作成、市町村森林経営管理事業等に関する事務を代替執行できるように措置されている(*23)。市町村の職員数等の実施体制、森林の立地条件等の事情から、都道府県が広域で一体として集積・集約化したほうが効率的に事務を執行できる場合に効果的と考えられる。

林野庁では、市町村を始め、都道府県、林業経営者、地域の関係者等と連携し、引き続き、森林経営管理制度の円滑な運用を図るとともに、普及啓発に努めていくこととしている。

また、国有林野事業においても、意欲と能力のある林業経営者に対する国有林野事業の受注機会の拡大への配慮を含む育成支援のほか、市町村に対する技術的支援や林業経営者に関する情報提供により、森林経営管理制度の実施に積極的に貢献することとしている。


(*21)森林・林業に関して知識や経験を有する者を市町村が雇用することを通じて、森林・林業行政の体制支援を図る制度。平成29(2017)年度に創設され、市町村がこれに要する経費については、特別交付税の算定の対象となっている。

(*22)「地方自治法」(昭和22年法律第67号)第252条の2の2に基づく協議会。

(*23)都道府県が市町村に協議し同意を求めることができるもの。なお、森林経営管理法第48条第1項により同意があった場合においては、都道府県と市町村で定めた規約についての議決を得る必要はない。この他、市町村の求めに応じて都道府県が事務の代替執行を行うことも「地方自治法」第252条の16の2~4により、両地方議会の議決等の手続を経ることで可能となっている。



(森林環境税の創設)

「森林経営管理制度」を踏まえ、市町村及び都道府県が実施する森林整備等に必要な財源として、「平成30年度税制改正の大綱」(平成29(2017)年12月閣議決定)において、平成31年度税制改正における「森林環境税(*24)」及び「森林環境譲与税」の創設が明記され、平成30(2018)年12月の「平成31年度税制改正の大綱」の閣議決定を経て、関連法案を第198回通常国会に提出した。


(*24)森林環境税の創設に係る経緯等については「平成29年度森林及び林業の動向」2-3ページを参照。



(森林環境税創設の趣旨)

森林の有する公益的機能は、地球温暖化防止のみならず、国土の保全や水源の涵(かん)養等、国民に広く恩恵を与えるものであり、適切な森林の整備等を進めていくことは、我が国の国土や国民の生命を守ることにつながる一方で、所有者や境界が分からない森林の増加、担い手の不足等が大きな課題となっている。

このような現状の下、平成30(2018)年5月に成立した森林経営管理法を踏まえ、パリ協定の枠組みの下における我が国の温室効果ガス排出削減目標の達成(*25)や災害防止等を図るための森林整備等に必要な地方財源を安定的に確保する観点から、国民一人一人が等しく負担を分かち合って我が国の森林を支える仕組みとして森林環境税が創設されることとなった。


(*25)地球温暖化対策について詳しくは、101-105ページを参照。



(森林環境税・森林環境譲与税の仕組み)

「森林環境税」は、個人住民税均等割の枠組みを用いて、国税として1人年額1,000円を市町村が賦課徴収する。また、課税を開始する時期は、国民の負担感に配慮し、全国の地方団体による防災施策の財源を確保するための個人住民税均等割の引上げ措置が終了する時期も考慮して、令和6(2024)年度に設定されている。

「森林環境譲与税」は、森林現場の課題に早期に対応する観点から、「森林経営管理制度」の導入に合わせて令和元(2019)年度から譲与が開始され、市町村や都道府県に対して、私有林人工林面積、林業就業者数及び人口による客観的な基準で按分して譲与されることとされている(資料2-14、15)。

令和6(2024)年度からの課税に先行して譲与するための原資は、交付税及び譲与税配付金特別会計からの借入れにより対応し、後年度の森林環境税の税収の一部をもって償還することとしている。また、市町村の体制整備の進捗に伴い、譲与額は令和元(2019)年度から令和15(2033)年度にかけて段階的に増加するように、借入額及び償還額が設定されている(資料2-15)。


(森林環境譲与税の使途とその公表)

森林環境譲与税は、市町村においては、間伐や人材育成・担い手の確保、木材利用の促進や普及啓発等の「森林整備及びその促進に関する費用」に充てることとされている。また、都道府県においては「森林整備を実施する市町村の支援等に関する費用」に充てることとされている。森林整備の進展のみならず、本税をきっかけに都市部の市区等が山村地域で生産された木材を利用することや、山村地域との交流を通じて森林整備に取り組むことで、都市住民の森林・林業に対する理解の醸成や、山村の振興等につながることが期待される。

なお、適正な使途に用いられることが担保されるよう森林環境譲与税の使途については、市町村等はインターネットの利用等により使途を公表しなければならないこととされている(資料2-14)。


お問合せ先

林政部企画課

担当者:年次報告班
代表:03-3502-8111(内線6061)
ダイヤルイン:03-3502-8036

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