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林野庁

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第1部 第 II 章 第1節 森林の現状と森林の整備・保全の基本方針(2)

(2)森林・林業に関する施策の基本方針

(ア)「森林・林業基本計画」で森林・林業施策の基本的な方向を明示

(「森林・林業基本計画」の変更とその背景)

森林の有する多面的機能を持続的に発揮させるためには、森林を適正に整備し、保全することが重要であり、我が国では国、都道府県、市町村による森林計画制度の下で推進されている(資料 II -6)。

政府は「森林・林業基本法」に基づき(*6)、森林及び林業に関する施策の総合的かつ計画的な推進を図るため、「森林・林業基本計画」を策定し、おおむね5年ごとに見直すこととされている。そのため、平成28(2016)年5月に5年ぶりに計画の変更が行われた(資料 II -7)。

我が国の森林資源は、戦後造成された人工林を中心に充実し、半数以上が一般的な主伐期である10齢級以上となるなど、本格的な利用期を迎えている(資料 II -8)。一方で、需要に応じた安定的な原木供給ができていない、消費者・実需者の求める品質・性能の確かな製品等を十分に供給できていないといった課題を抱えている。また、地方創生に寄与し得る産業として林業及び木材産業への期待が高まっているほか、木質バイオマス利用の拡大、新たな木質部材の開発、公共建築物のみならず商業施設等における積極的な木造化・内装木質化の取組など従来にない変化が生じている。

森林計画制度の体系
「森林・林業基本計画」の構成

(*6)「森林・林業基本法」(昭和39年法律第161号)第11条



(森林及び林業に関する施策についての基本的な方針)

新たな「森林・林業基本計画」は、前基本計画に基づく施策の評価等を行うとともに、前述した課題や情勢変化等を踏まえ、森林及び林業に関する施策の基本的な方針を定めている。具体的には、(ア)自然条件及び社会的条件の良い育成単層林(*7)での先行的な路網整備や主伐後の確実な再造林等による森林資源の循環利用により、林業の成長産業化を早期に実現するとともに、奥地水源林等の育成複層林(*8)化の効率的な推進により、その公益的機能(*9)の高度な発揮を図ること、(イ)原木供給力の増大等により原木の安定供給体制を構築するほか、品質・性能の確かな製品供給、国産材の使用割合が低い部材についての技術開発・普及等により木材産業の競争力を強化するとともに、新たな技術を用いた木質部材の開発・普及、非住宅建築物等での木材利用の促進等により新たな木材需要を創出すること、(ウ)これらの取組等により、地方創生への寄与を図るほか、地球温暖化防止、生物多様性保全の取組を推進することとしている。


(*7)森林を構成する林木を皆伐により伐採し、単一の樹冠層を構成する森林として人為により成立させ維持される森林。

(*8)森林を構成する林木を帯状若しくは群状又は単木で伐採し、一定の同一空間において複数の樹冠層を構成する森林として人為により成立させ維持される森林。

(*9)森林の機能のうち、水源涵養機能、山地災害防止機能、土壌保全機能、地球環境保全機能、文化機能、生物多様性保全機能等のこと。



(森林の有する多面的機能の発揮並びに林産物の供給及び利用に関する目標)

また、「森林・林業基本計画」では、森林の整備・保全や林業・木材産業等の事業活動等の指針とするため、「森林の有する多面的機能の発揮」と「林産物の供給及び利用」に関する目標を設定している。

「森林の有する多面的機能の発揮」の目標としては、5年後(平成32(2020)年)、10年後(平成37(2025)年)及び20年後(平成47(2035)年)の目標とする森林の状態を提示しており、傾斜や林地生産力といった自然条件や集落等からの距離といった社会的条件の良い森林については、育成単層林として整備を進めるとともに、急斜面の森林又は林地生産力の低い育成単層林等については、公益的機能の一層の発揮を図るため、自然条件等を踏まえつつ育成複層林への誘導を推進することとしている(資料 II -9)。「林産物の供給及び利用」の目標としては、10年後(平成37(2025)年)における国産材と輸入材を合わせた木材の総需要量を7,900万m3と見通した上で、国産材の供給量及び利用量の目標を平成26(2014)年の実績の約1.7倍にあたる4,000万m3としている(資料 II -10)。

「森林・林業基本計画」における森林の有する多面的機能の発揮に関する目標
データ(エクセル:27KB)
          「森林・林業基本計画」における木材供給量の目標と総需要量の見通し
データ(エクセル:36KB)


(森林及び林業に関し、政府が総合的かつ計画的に講ずべき施策)

さらに、「森林・林業基本計画」は、森林及び林業に関し、政府が総合的かつ計画的に講ずべき施策として、「森林の有する多面的機能の発揮に関する施策」、「林業の持続的かつ健全な発展に関する施策」、「林産物の供給及び利用の確保に関する施策」、「東日本大震災からの復旧・復興に関する施策」、「国有林野の管理及び経営に関する施策」等を定めている(資料 II -7)。

「森林の有する多面的機能の発揮に関する施策」としては、面的なまとまりをもった森林経営の確立、多様で健全な森林の整備及び国土の保全等の施策を総合的かつ体系的に進めていくこととしている(資料 II -11)。「林業の持続的かつ健全な発展に関する施策」としては、高い生産性と収益性を実現し、森林所有者の所得向上と他産業並みの従事者所得を確保できる林業経営の育成を目指し、森林施業の集約化、低コストで効率的な作業システムによる施業の実施、経営感覚に優れた林業事業体の育成、林業労働力の確保等の施策を推進することとしている(資料 II -12)。「林産物の供給及び利用の確保に関する施策」としては、我が国の経済社会の動向や木材の需要構造の変化等を踏まえた上で、必要となる人材を育成するとともに、民間の活力を活かしつつ、原木の安定供給体制の構築、木材産業の競争力強化、新たな木材需要の創出を図っていくこととしている(資料 II -12、13)。「東日本大震災からの復旧・復興に関する施策」としては、被災地・被災者が希望をもって生活を再建できるよう、海岸防災林の復旧・再生を推進するとともに、東京電力福島第一原子力発電所の事故に起因する放射性物質による森林等の汚染に対応し、森林・林業の再生と安全・安心な木材の供給等を進めるため、森林整備と放射性物質対策の一体的な実施、きのこ原木のマッチング支援等を引き続き実施することとしている。「国有林野の管理及び経営に関する施策」としては、一般会計への移行等を踏まえ、公益重視の管理経営を一層推進する中で、組織・技術力・資源を活用し、林業の成長産業化や、国土保全・生物多様性保全等の公益的機能の発揮など、森林・林業施策全体の推進に貢献する役割を積極的に果たすこととしている。

森林の有する多面的機能の発揮に関する施策
林業の持続的かつ健全な発展に関する施策/林産物の供給及び利用の確保に関する施策
林産物の供給及び利用の確保に関する施策


(イ)「全国森林計画」の変更

農林水産大臣は「森林法」に基づき、5年ごとに15年を一期として「全国森林計画」を策定し、全国の森林を対象として、森林の整備及び保全の目標、伐採立木材積、造林面積等の計画量、施業の基準等を示すこととされている(*10)。同計画は、「森林・林業基本計画」に即して策定され、都道府県知事がたてる「地域森林計画」等の指針となるものである。

平成25(2013)年10月に策定した「全国森林計画」(計画期間:平成26(2014)年度から平成40(2028)年度まで)については、新たな「森林・林業基本計画」に即した計画となるよう、平成28(2016)年5月に変更された。

変更された「全国森林計画」は、林業の成長産業化の実現に向けて、森林資源の循環利用と原木の安定供給体制の構築を進めるため、森林の整備・保全に関する事項として、(ア)急速な少子高齢化や人口減少等の社会的情勢の変化を踏まえた効率的かつ効果的な森林の整備及び保全の実施、(イ)育成単層林として維持する森林における適確な更新の確保、(ウ)コンテナ苗の活用や伐採と造林の一貫作業システムの導入といった記述が追加された。また、広域的な流域(44流域)ごとに定めている(ア)森林の整備及び保全の目標、(イ)伐採立木材積、(ウ)造林面積等の計画量について、新たな「森林・林業基本計画」の政策目標「森林の有する多面的機能の発揮に関する目標」及び「林産物の供給及び利用に関する目標」の数値を踏まえたものとされた(資料 II -14、15)。

「全国森林計画」における森林の整備及び保全の目標
データ(エクセル:102KB)
          「全国森林計画」における計画量
データ(エクセル:28KB)

(*10)「森林法」(昭和26年法律第249号)第4条



(ウ)「森林整備保全事業計画」等により森林整備・保全の目標等を設定

また、農林水産大臣は「森林法」に基づき、「全国森林計画」に掲げる森林の整備及び保全の目標の計画的かつ着実な達成に資するため、「全国森林計画」の作成と併せて、5年ごとに「森林整備保全事業計画(*11)」を策定することとされている(*12)。平成26(2014)年に策定された現行の計画(計画期間:平成26(2014)年度から平成30(2018)年度まで)では、4つの事業目標とその成果指標について、森林整備保全事業の成果をより分かりやすく国民に示す観点から、「森林資源の平準化の促進」が加えられ、利用可能な育成単層林について、適切な主伐・再造林や育成複層林への誘導を推進することにより、齢級構成の平準化と平均林齢の若返りを図ることとされている。

さらに、平成26(2014)年に策定された「林野庁インフラ長寿命化計画」により、森林の整備・保全を適切に進めるための基盤となる治山施設及び林道施設の維持管理・更新等を着実に推進することとされている。


(*11)森林の有する多面的機能が持続的に発揮されるよう施業方法を適切に選択し、多様な森林の整備を行う「森林整備事業」と国土の保全、水源の涵養等の森林の有する公益的機能の確保が特に必要な保安林等において治山施設の設置や機能の低下した森林の整備等を行う「治山事業」に関する計画。

(*12)「森林法」第4条



(エ)「地域森林計画」・「市町村森林整備計画」等で地域に即した森林整備を計画

都道府県知事と森林管理局長は「森林法」に基づき、全国158の森林計画区(流域)ごとに、「地域森林計画(*13)」と「国有林の地域別の森林計画(*14)」をたてることとされている。これらの計画では、「全国森林計画」に即しつつ、地域の特性を踏まえながら、森林の整備及び保全の目標並びに森林の区域(ゾーニング)及び伐採等の施業方法の考え方を提示している。

また、市町村長は「森林法」に基づき、「市町村森林整備計画」をたてることとされている(*15)。同計画は、地域に最も密着した地方公共団体である市町村が、地域の森林の整備等に関する長期の構想とその構想を実現するための森林の施業や保護に関する規範を森林所有者等に対して示した上で、「全国森林計画」と「地域森林計画」で示された森林の機能の考え方等を踏まえながら、各市町村が主体的に設定した森林の取扱いの違いに基づく区域(ゾーニング)や路網の計画を図示している。


(*13)「森林法」第5条

(*14)「森林法」第7条の2

(*15)「森林法」第10条の5



(オ)「森林法等の一部を改正する法律」が成立

新たな「森林・林業基本計画」に掲げられた課題の解決や政策の実施に法制面から対応するため、平成28(2016)年5月に「森林法等の一部を改正する法律(*16)」が成立した。この法律は、適切な森林施策を通じて、国産材の安定供給体制の構築、森林資源の再造成の確保及び森林の公益的機能の維持増進を図るための措置を一体的に講ずることとして、「森林法」、「分収林特別措置法」、「森林組合法」、「木材の安定供給の確保に関する特別措置法」及び「国立研究開発法人森林総合研究所法」の5法を改正するものである。

具体的な改正内容としては、国産材の安定供給体制の構築に向けた措置として、(ア)森林組合等による施業の集約化を促進するため、森林組合自らが森林を経営する事業の実施要件を緩和すること(「森林組合法」)(*17)、(イ)共有林(*18)における施業を円滑化するため、共有林の立木の所有者の一部の所在が不明であっても伐採ができるよう、立木についての持分の移転等を行う裁定制度を設けること(「森林法」)(*19)、(ウ)林地の所有者や境界情報等を記載した林地台帳を市町村が作成する制度を設けること(「森林法」)(*20)、(エ)国産材の安定的な広域流通を促進するため、県域を超える事業計画を認定する制度を設けること(「木材の安定供給の確保に関する特別措置法」)(*21)に関する見直しが行われた。

また、森林資源の再造成の確保に向けた措置として、(ア)伐採後の再造林を確保するため、森林所有者等に対し、伐採後の造林の状況報告を義務付けること(「森林法」)(*22)、(イ)深刻化する鳥獣害を防止するため、市町村森林整備計画の計画事項として、鳥獣害防止森林区域の設定や、当該区域における鳥獣害の防止に関する事項を追加するとともに、森林経営計画の認定要件に、鳥獣害防止に関する事項を追加すること(「森林法」)(*23)に関する見直しが行われた。

さらに、森林の公益的機能の維持増進に向けた措置として、(ア)奥地水源林の整備を推進するため、整備の担い手として、地方公共団体及び国立研究開発法人森林研究・整備機構(*24)を位置付けること(「森林法」及び「国立研究開発法人森林総合研究所法」)(*25)、(イ)分収林契約の内容変更を円滑化するため、契約当事者の分収割合で10分の1を超える異議がない場合は、契約変更を可能とすること(「分収林特別措置法」)(*26)、(ウ)違法な林地開発を抑制するため、罰則を強化すること(「森林法」)(*27)に関する見直しが行われた。

本法律は、平成29(2017)年4月1日から施行することとされている。なお、林地台帳については、市町村における準備期間が必要であることから、平成31(2019)年3月31日までに整備をすることとしている。


(*16)「森林法等の一部を改正する法律」(平成28年法律第44号)

(*17)「森林組合法」(昭和53年法律第36号)第26条、第26条の2及び第101条の2。森林組合等による施業の集約化の促進については、第 III 章(98-99、102-104ページ)を参照。

(*18)立木が共有となっている森林のこと。

(*19)「森林法」第10条の12の2から第10条の12の8まで。所在不明の共有者が存在する森林での施業の円滑化については、第 III 章(104ページ)を参照。

(*20)「森林法」第191条の4から第191条の6まで。林地の境界情報等の整備については、第 III 章(92-94ページ)を参照。

(*21)「木材の安定供給の確保に関する特別措置法」(平成8年法律第47号)第4条及び第8条

(*22)「森林法」第10条の8。伐採後の再造林の確保については、49ページを参照。

(*23)「森林法」第11条。深刻化する鳥獣害の防止については、68-69ページを参照。

(*24)本改正により、国立研究開発法人森林総合研究所を改称し、法律の題名も「国立研究開発法人森林研究・整備機構法」に改称。

(*25)「国立研究開発法人森林研究・整備機構法」(平成11年法律第198号)第2条及び第13条並びに「森林法」第39条の5。奥地水源林の整備の推進については、46-48ページを参照。

(*26)「分収林特別措置法」(昭和33年法律第57号)第11条から第18条まで。

(*27)「森林法」第206条。違法な林地開発の抑制については、60ページを参照。


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