1 多様で健全な森林の整備

（1） 適切な森林整備の推進

（森林のもつ多面的機能）

　我が国の国土はその3分の2が森林で覆われており、先進国の中ではフィンランドに次ぐ森林率を誇る世界有数の森林国である。「文明の前に森林があり、文明の後には砂漠が残る」という先人の言葉が残されているように、森林は、歴史的にも文明の源として重要な役割を担ってきており、現在においても、国民生活の安全・安心の実現に不可欠な「緑の社会資本」として、国民に様々な恩恵をもたらしている。

　例えば、健全で良好な状態に維持されている森林は、下草や低木等の植生や落葉落枝等により表土が覆われており、雨水等による土壌の浸食や流出を防いでいる。また、樹木の根により土砂や岩石等をしっかりとつかんで固定しており、土砂の崩壊を防いでいる。森林の土壌はスポンジのように雨水を吸収し一時的に蓄え、それを急激に流出させず徐々に河川へ送り出すことにより洪水を緩和したり、水質を浄化するなどの働きをしている。また、木材やきのこなどの林産物を産出するとともに、新緑や紅葉など四季折々に私たちの目を楽しませてくれる景観を形成する。

　近年は、地球温暖化の主な原因とされる二酸化炭素を吸収・貯蔵する働きや、多種多様な動植物の生息・生育の場として生物多様性を保全する働きに対する期待が高まるとともに、人々のストレスを和らげる森林の癒し効果も注目を集めている。

　これらの森林のもつ多面的機能の発揮を確保していくため、持続可能な森林経営の下、多様で健全な森林づくりを進めることが重要となっている（図Ⅲ－1、表Ⅲ－1）。

（森林資源の状況）

　我が国においては、かつて、戦後の復興用資材などを確保するために大量の木材が必要とされたことから大規模な森林伐採が行われ、森林を回復するために伐採跡地への植林等が行われた。昭和30年代（1950年代半ば）以降には、燃料革命により薪炭需要が低下するとともに、高度経済成長の下で建築用材等の需要が増大する中、主に薪炭林等の天然林を人工林に転換する拡大造林が進められた。これらの人工林の造成は、①できるだけ早期に森林を造成することにより国土の保全や水源のかん養を図る、②建築用途等に適し経済的価値も見込める、という観点から、成長が速いスギ・ヒノキ等の針葉樹を中心として行われた。

　このような時代背景のもと、積極的に造成された人工林は、その多くがいまだ間伐等の施業が必要な育成段階にあるが、引き続き適切な施業を実施することにより資源として本格的に利用が可能となる段階を迎えている。また、一方で、この段階を森林整備の面からみると、森林に対する国民の要請を踏まえて、広葉樹林化・長伐期化など多様な森林整備を推進する上で分岐点となる重要な時期にあるといえる。

　以上のような我が国の森林をめぐる状況において、適切な間伐等を確実に実施するとともに、多様な森林整備に向けて必要な後継樹の更新を確保することが必要となっている。また、利用間伐や段階的に迎える主伐に関しては、国産材の利用拡大を通じ、森林資源の循環利用・有効利用を進めることが必要となっている。

（森林整備保全事業計画の策定）

　このような我が国の森林・林業をめぐる状況の変化等を踏まえ、平成20（2008）年10月に策定された平成21（2009）年度を始期とする全国森林計画(＊1)において、育成複層林への誘導や森林蓄積の増加を森林整備及び保全の目標として示した（図Ⅲ－2）。さらに、平成21（2009）年4月、同計画に掲げられた森林の整備及び保全の目標の計画的かつ着実な達成に資するため、森林整備保全事業計画が策定された。本事業計画は、全国森林計画に合わせて、平成21（2009）年度を始期とする平成25（2013）年度までの5年間を計画期間として、事業実施に向けた4つの基本的な視点と事業の目標を設定しており、国民にとってより分かりやすい成果指標とする観点から、各目標の成果指標の一部が前計画から変更された（表Ⅲ－2）。

＊1　全国森林計画は、森林法の規定に基づき、農林水産大臣が5年ごとに15年を1期として立てる計画で、都道府県知事が立てる地域森林計画等の規範として、森林の整備・保全の目標、伐採立木材積、造林面積等の計画量、施業の基準等を示すものである。

（森林の流域管理システムによる森林整備の推進）

　健全な森林の整備や木材の着実な利用等を図るため、森林のもつ多面的な機能が発揮される場である「流域」を基本的な単位として、民有林・国有林を通じ川上から川下までの一体的な連携による「森林の流域管理システム」が推進されている。このシステムの中で、流域内の関係者の合意形成を図りながら、効率的な間伐の実施や地域の特性を活かした森林整備等を推進する取組が進められている。

事例Ⅲ-1 人工林施業の低コスト等に向けた取組

　後志胆振（しりべしいぶり）流域（北海道）では、森林の流域管理システムの推進母体である流域森林・林業活性化センターが、ニセコ町のトドマツ人工林内において、効率的な間伐の推進を図るための現地検討会を開催した。林業事業体等からの参加者（60名）は、施業の低コスト化を図るとともに労働安全に配慮し間伐施業を行っている現地での見学及び参加者間の意見交換を通じて、高性能林業機械による作業システムに関する理解を深めた。

（間伐等の森林整備の推進）

　戦後、積極的に造成された人工林は1千万haを超え、これらの人工林が成長した結果、我が国の約2,500万haの森林の蓄積は昭和20年代（1950年代前半）と比較して2倍以上の約44億m3となるなど量的には充実しつつある（図Ⅲ－3）。国産材の安定供給への期待が高まる状況において、これらの人工林資源の循環的な利用を図りつつ、公益的機能を持続的に発揮する健全な森林を育成していくためには、間伐等の森林整備を計画的に実施していくことが重要である。

　しかし、我が国においては、林業採算性の悪化等を背景として、間伐をはじめとする適切な森林整備が十分に行われていない状況や伐採しても再び植栽等が行われない状況もみられる。

　間伐は、成長の過程で過密となった森林の立木の一部を抜き伐りし、立木の密度を調整するために行われる作業であり、間伐が実施されなければ、森林内の樹木の成長や下層植生等の生育に支障を来すとともに降雨等により表土が流出しやすくなるなど、国土の保全や地球温暖化の防止をはじめとする森林のもつ多面的機能の低下が懸念されることとなる。

　このようなことから、林野庁においては、団地の設定による間伐の共同実施、間伐の実施に必要な作業道等の整備、間伐材の公共事業等への活用などの総合的な間伐対策を推進している。間伐面積は、年間35万ha程度で推移してきたが、平成19（2007）年度以降は、京都議定書目標達成計画に定める1,300万炭素トン（京都議定書の第1約束期間の年平均値）の森林吸収量を確保するため、追加的財政措置を講じるとともに、森林境界を明確化する取組や条件が不利な森林での間伐等への助成、「森林の間伐等の実施の促進に関する特別措置法」（平成20（2008）年5月施行）による地方公共団体等の負担の軽減等の取組を推進し、平成20（2008）年度には55万haの間伐を実施したところである（図Ⅲ－4）。なお、これらの間伐は、伐採した材を林地残材として林内に放置する伐り捨て間伐が主体となっているが、林業収入の確保や資源の有効利用の観点からは間伐材を搬出・利用していくことが重要である。このため、林野庁では、林内路網を整備しつつ段階的に集約化施業への転換を図ることなどにより、間伐材の搬出・利用を進めることとしている。

　また、今後、我が国の人工林が主伐期を迎えるに当たり、森林のもつ多面的機能の発揮と木材の安定的な供給が調和した森林資源の持続的かつ循環的な利用を行っていくため、無秩序な伐採を防止するとともに的確な更新を確保することが重要である。このため、平成21（2009）年12月に策定した「森林・林業再生プラン」に基づき、森林計画制度の見直しや伐採・更新のルールの整備について検討を進めているところである。

　さらに、森林・林業の再生に向けて伐採収入で植林等の費用を賄えるよう林業の採算性の向上に向けた取組を進めているところである。

（公的な関与による森林整備の推進）

　民有林は、森林所有者等による森林整備を基本としており、施業の集約化など効率的に間伐等を推進する取組を通じ、その整備を促進することが重要である。しかし、近年の地震や集中豪雨の頻発等による激甚な山地災害の発生も踏まえ、森林所有者等の努力のみでは適切な整備が進み難い森林のうち、公益的機能の発揮が強く求められ、適正な整備が必要不可欠なものについては、治山事業や水源林造成事業といった公的な関与による整備が必要となる。

　特に、森林内の過密化等により土砂の流出等が懸念される水土保全機能の低下した保安林については治山事業による森林整備を進めていく必要がある。

　また、国民生活に関連の深い奥地水源地域等の保安林において、森林所有者等による整備が困難である場合には、水源林造成事業により森林整備を進めていく必要がある。

　林業公社は、計画的な森林資源の造成や山村の振興等を目的として地方公共団体の出資により設立された公益法人であり、森林所有者等による造林が進み難い森林を対象として分収造林契約に基づき森林を造成してきた。現在、これらの森林のほとんどは間伐等が必要な段階にあり、引き続き適切に管理していくことが重要である。しかしながら、多くの公社は事業実施に必要な資金を借入金に大きく依存しており、当面、まとまった伐採収入が見込めず債務残高が増加している状況にある。また、各地の公社造林地では契約による伐採時期が迫っている状況にあり、森林のもつ多面的機能をどのように持続的に発揮させていくかが課題となっている。このため、林野庁では、補助事業の拡充や金融措置等について、関係機関・地方公共団体等と連携して取り組むこととしている。

（花粉発生源対策の推進）

　スギ花粉症は、昭和30年代後半（1960年代半ば）に最初の症例が報告されて以降、患者数が年々増加傾向にあり、全国の耳鼻咽喉科医とその家族を対象とした平成20（2008）年1月～4月の鼻アレルギー全国疫学調査において、花粉症を有する者が29.8％と報告されるなど国民的課題となっている。その発症のメカニズムについては、大気汚染や食生活等の生活習慣の変化による影響も指摘されているが、十分には解明されていない。

　花粉症対策については、発症や症状悪化の原因究明、予防や治療に関する研究、花粉の発生源に関する対策等を総合的に推進する必要があることから、関係省庁が連携してそれぞれの分野の対策に取り組んでいる。

　林野庁においては、少花粉スギ等の苗木の生産量の増大を図るため、少花粉スギ等の品種開発を加速化するための技術開発、少花粉スギ等の種子を短期間で生産するミニチュア採種園等の整備や苗木生産の省力化技術の導入等を推進している（図Ⅲ－5）。このような取組等により、少花粉スギ等の苗木の生産量は着実に伸びており、平成20（2008）年度には約74万本となるなど、花粉の少ない森林づくりに向けた取組を進めている。

（生物多様性の保全）

　世界の陸地面積の約3割を占める森林は、陸上の生物種の約8割がその生息・生育を依存するなど、森林の生態系は野生生物の生息・生育の場や種・遺伝子の保管庫として、生物多様性の保全にとって最も重要な位置を占めるものである。

　平成4（1992）年、ブラジルで開催された「国連環境開発会議（UNCED）」に合わせ「生物の多様性に関する条約（生物多様性条約）」が採択され、平成5（1993）年12月に発効した。この条約は、地球上の生物全般の保全に関する包括的な国際枠組みを設けることを目的としている。

　我が国は、平成5（1993）年5月に同条約を締結し、同条約に基づく｢生物多様性国家戦略｣を平成19（2007）年までに3次にわたり策定している。第三次生物多様性国家戦略(＊2)では、生物多様性の重要な構成要素である森林について、生物多様性の保全などの多面的機能を発揮させるため、多様で健全な森林づくりを推進するという基本方向とそのための具体的な施策を示している。農林水産省は、我が国の生物多様性を保全する上で農林水産業の在り方とその果たす役割が非常に大きいことを踏まえ、生物多様性の保全を重視した農林水産業を推進するため、平成19（2007）年7月に｢農林水産省生物多様性戦略｣を策定しており、その内容は第三次生物多様性国家戦略に反映されている。

＊2　同戦略は、生物多様性の重要な構成要素である森林について、生物多様性の保全などの多面的機能を発揮させるため、多様で健全な森林づくりを推進するといった基本方向とそのための具体的な施策を示している。

　また、平成20（2008）年6月に｢生物多様性基本法｣(＊3)が施行され、同法第11条に生物多様性国家戦略の策定が国の義務として法定化されたことを受け、「生物多様性国家戦略2010」が平成22（2010）年3月に策定された。

＊3　この法律においては、多くの二酸化炭素を吸収・固定している森林や里山等を保全すること、生物多様性の保全に必要な間伐等の管理が促進されるよう必要な措置を講ずることが規定されている。

　平成22（2010）年は、国連が定める｢国際生物多様性年｣であり、愛知県名古屋市で生物多様性条約（CBD）第10回締約国会議（COP10）が開催される節目の年である。しかしながら、内閣府が実施した「環境問題に関する世論調査」（平成21（2009）年6月調査）によると、国民の「生物多様性」の言葉の認知度は低い状況である（図Ⅲ－6）。

　このような中、林野庁は、｢農林水産省生物多様性戦略｣のフォローアップや今後の展開方策に向けた検討を行うため、平成20（2008）年12月、外部有識者からなる｢森林における生物多様性保全の推進方策検討会｣を設置した。同検討会は、平成21（2009）年7月、森林・林業関係者等の生物多様性の保全に対する理解を深めるとともに、今後の望ましい森林・林業施策の方向性に係る提言を主な内容とする｢森林における生物多様性の保全及び持続可能な利用の推進方策｣を取りまとめた（表Ⅲ－3）。

　今後、林野庁では、同方策を踏まえ、森林・林業関係者をはじめとする国民の森林の生物多様性に対する理解の促進を図り、関係者との連携により必要な取組を推進していくこととしている。